邵宗海：《臺北法案》對兩岸關(guān)系構(gòu)成的影響

  作者 邵宗海 澳門理工學(xué)院名譽(yù)教授

   《臺北法案》旨在強(qiáng)化臺美伙伴關(guān)系：包括美國支持臺灣鞏固“邦交”，與其他國家發(fā)展非正式伙伴關(guān)系，支持臺灣參與國際活動，推動雙方經(jīng)濟(jì)貿(mào)易談判這些內(nèi)容的由國會議員提出的臺北法案（TAIPEI Act），白宮已經(jīng)正式宣布，美國總統(tǒng)特朗普在2020年3月26日簽署。

    這項(xiàng)全名是《國際保護(hù)及強(qiáng)化臺灣邦交國倡議法》(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act)的法律文件，簡稱則是為《臺北法案》（TAIPEI Act）。至于法案名稱為什么簡稱會叫TAIPEI Act，是因?yàn)榘逊ò傅挠⑽拿Q，取其每個英文字的第一個字母，合起來的縮寫就是TAIPEI(臺北) 這個字。

   一、《臺北法案》形式上的內(nèi)容，透露了什么？

    1、臺北法案內(nèi)文中共有5個章節(jié)（section），以下為這項(xiàng)法案的重點(diǎn)摘要：

    第1條：法案名稱 本法可稱為“2018年國際保護(hù)及強(qiáng)化臺灣邦交國倡議法（臺北法）” 

   第2條：與臺灣的外交關(guān)系 （國會確立以下事實(shí)）

    其中有強(qiáng)調(diào)：1979年臺灣關(guān)系法載明，美國政策是要“維持美國的能力，以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段，而危及臺灣人民安全及社會經(jīng)濟(jì)制度的行動”。臺灣目前在世界上只與17個國家維持“邦交”關(guān)系。

   第3條：美國有關(guān)臺灣國際承認(rèn)策略的報(bào)告 

   在本法頒行之后90天內(nèi)，并在其后每180天，國務(wù)卿或其指定人應(yīng)向適當(dāng)?shù)膰鴷瘑T會提出報(bào)告，說明美國針對重新確認(rèn)與強(qiáng)化臺灣國際盟友關(guān)系所采取的行動。其中“國會意見”（sense of Congress）認(rèn)為，美臺雙方已建立強(qiáng)韌經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系，美國目前是臺灣地區(qū)第2大貿(mào)易伙伴，臺灣地區(qū)則是美國第11大貿(mào)易伙伴及重要農(nóng)產(chǎn)品出口地。法案表示，強(qiáng)健美臺經(jīng)濟(jì)關(guān)系一直帶來正面影響，包含刺激經(jīng)濟(jì)成長及為雙方人民創(chuàng)造工作機(jī)會。

   第4條：針對采取不利臺灣行動的國家，授權(quán)考慮調(diào)整美國與相關(guān)國家的外交部署。其中特別指出，臺灣國際參與受阻吁美方以行動支持協(xié)助。并要求美方也敦促美國總統(tǒng)或其指派代表，應(yīng)在領(lǐng)袖高峰會、中美全面經(jīng)濟(jì)對話等任何與中國的雙邊互動中，支持臺灣成為所有不以主權(quán)國家為參與資格的國際組織會員，并在其他適當(dāng)組織中取得觀察員身分。

   第5條：針對采取不利臺灣行動的國家，國務(wù)卿可考慮結(jié)束或減少對這些國家的援助。反制中國，吁美方建立外交“賞罰制度”。其中“國會意見”認(rèn)為，美國行政部門應(yīng)支持臺灣強(qiáng)化其正式外交關(guān)系，以及與印太區(qū)域和世界其他地區(qū)國家的伙伴關(guān)系。為了達(dá)成這項(xiàng)目的，法案呼吁美國行政部門在適當(dāng)情況并符合美國利益下，對于明顯增強(qiáng)、強(qiáng)化或“升級”（upgrade）與臺灣關(guān)系的國家，應(yīng)考慮增加與該國的經(jīng)濟(jì)、安全及外交接觸。反之，對于采取嚴(yán)重或重大行動對臺灣安全或繁榮造成傷害的國家，美方應(yīng)考慮“改變”（alter）與該國的經(jīng)濟(jì)、安全及外交接觸。

   二、《臺北法案》實(shí)質(zhì)上內(nèi)容，對兩岸關(guān)系可能造成的影響

   作者試著從法案實(shí)質(zhì)內(nèi)容作探討，發(fā)現(xiàn)應(yīng)會對兩岸帶來一些沖擊，但作者必須說：法案重點(diǎn)仍在華麗文字而非行動要求。

   1、在法案內(nèi)容方面，值得注意的是，在法案的條款中，有要求美國行政部門應(yīng)采取積極作為支持臺灣強(qiáng)化與印太地區(qū)及全球各國的正式外交關(guān)系及非正式伙伴關(guān)系，而且依據(jù)相關(guān)國家與臺灣的關(guān)系研議相應(yīng)，調(diào)整美國與該國的關(guān)系、并指示美國行政部門官員以發(fā)言、投票及發(fā)揮影響力等方式支臺灣國際參與，并支持臺美進(jìn)行雙邊貿(mào)易談判及達(dá)成互惠互利的自由貿(mào)易協(xié)議。

   這說明了，美國對于一些對采取重大行動傷害臺灣的國家，在符合美國利益的適當(dāng)情況下，美方可考慮降低與該國在經(jīng)濟(jì)、安全與外交方面的交往。而大家都會了解的是：會對臺灣在國際社會造成美國所認(rèn)定被“傷害”的事例，這個采取“傷害”手段的對象，對美國或臺灣來說，通常都會認(rèn)定是中國大陸。臺灣在得到美國的背后支持之后，會否直接就跳出來開始挑戰(zhàn)北京，引發(fā)兩岸更為強(qiáng)硬的對抗？或者北京是否就開始認(rèn)定美國的出手，就是直接介入了對中國內(nèi)政的干涉，進(jìn)而導(dǎo)致中美關(guān)系的惡化？如果這些答案都是肯定的，恐怕這些被挑起的后果影響，應(yīng)該都不是美國國會在法案通過之前所想象得到的。

   2、在法案內(nèi)容方面，另外尚有值得注意的是：美國支持臺灣強(qiáng)化與印太地區(qū)及全球各國的正式外交關(guān)系與非正式伙伴關(guān)系；同時(shí)美國政府也應(yīng)支持臺灣成為不以主權(quán)國家為參與資格的國際組織會員，并在其他適當(dāng)組織中取得觀察員身分。

   依“美國支持臺灣強(qiáng)化與印太地區(qū)及全球各國的正式外交關(guān)系”來解讀，是美國正式出面來支持臺灣強(qiáng)化與印太地區(qū)及全球各國的“正式外交關(guān)系”？若答案是肯定的，那就是美國主動的、積極的再度引爆“兩岸的外交對抗”，而且高舉在國際社會可以并存“兩國論”旗幟，恐怕根本不易為北京所能“接受”，是否會有更進(jìn)一步的“兩岸肉搏對抗”？讓期待兩岸和平相處的人實(shí)為堪憂！但如果美國只是說說，就是不會站出來力挺，臺灣仍是一杖被玩弄的棋子。

    唯一支持臺灣在國際社會的參與手段上，較能讓兩岸松口氣的，是美國認(rèn)定臺灣“不以主權(quán)國家為參與資格的國際組織會員，并在其他適當(dāng)組織中取得觀察員身分”的建議。但對臺灣民眾米說，這個法案建議的實(shí)質(zhì)意義何在？

    3、法案重點(diǎn)仍在華麗文字而非訴諸實(shí)質(zhì)行動。譬如說，為了爭取將《臺北法案》順利送出國會，眾議院相關(guān)委員會最后雖采用參院版法案案號，但仍移除了參院版法案主要提案人、共和黨籍議員賈德納（Cory Gardner）原先增添鼓勵美臺簽署自由貿(mào)易協(xié)議（FTA）的章節(jié)，改以鼓勵美方“尋求機(jī)會進(jìn)一步增強(qiáng)美臺經(jīng)貿(mào)關(guān)系”等較廣泛文字取代。對此眾議員匡希恒雖然認(rèn)為美臺雙方仍有機(jī)會簽署FTA，也盼望這個目標(biāo)能夠達(dá)成，但他坦承，沒有議員喜歡看到自己法案被修改，但他們必須面對的政治現(xiàn)實(shí)就是，法案需要足夠支持才能通過。這也表示，在法案華麗的文字下，仍有不同思考的政治勢力在抗衡，因此對北京來說，今后發(fā)展也不需過慮。

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