COP15生物多樣性大會：六大關鍵問題待解

　　經(jīng)過近四年馬拉松式的談判和多次推遲之后，《聯(lián)合國生物多樣性公約》第15次締約方會議(COP15)終于將在12月5日至19日在蒙特利爾進入最后沖刺階段。

　　這場關鍵的大會預計將通過一項全球行動計劃，以在2030年前扭轉(zhuǎn)令人擔憂的生物多樣性喪失趨勢。

　　關于這項“2020年后全球生物多樣性框架”(Post-2020 Global Biodiversity Framework，簡稱GBF)計劃的全球談判已經(jīng)取得了一些進展。各方對框架整體結(jié)構(gòu)有了更大的共識，保護30%的土地和海洋的目標獲得了更廣泛的支持，對基于權利的保護方式以及加強生物多樣性和應對氣候變化協(xié)同治理的必要性也有了前所未有的認識。

　　然而，各方仍需在大會上就GBF有效性和公平性的許多實質(zhì)性問題達成一致。

　　由于在此前的一系列籌備會議上各項議題進展緩慢，加上各方并未做好妥協(xié)的準備，導致代表們和民間組織憂心忡忡，特別是以下六個亟待解決的問題。

　　雄心：GBF和“30×30目標”

　　《聯(lián)合國生物多樣性公約》有三個官方目標: 保護生物多樣性、可持續(xù)利用其組成部分以及公平分享利用遺傳資源產(chǎn)生的惠益。因此，雖然GBF的主要目標是實現(xiàn)人與自然的和諧共生，但其四個長期目標和22個具體行動目標必須均衡地實現(xiàn)上述所有三個目標。

　　盡管如此，在哥斯達黎加和法國領導的“自然與人高雄心聯(lián)盟”(HAC)的成功推動下,在2030年前保護30%陸地和海洋的目標已經(jīng)被納入GBF和COP15的目標之中。納入框架后，這一目標會像2攝氏度全球溫控目標在《巴黎協(xié)定》談判中的角色一樣，在生物多樣性框架談判中起到凝聚性的作用。該目標是到2030年，將陸地和海洋的受保護面積占比從目前的15%和7%分別提升到30%。值得注意的是，這一目標原則幾乎獲得了普遍支持?！　?/p>

　　一名海洋科學家在土耳其的卡斯-凱科瓦(Kas-Kekova)海洋保護區(qū)進行海草修復工作。海底草甸只覆蓋了0.1%的海底面積，但卻儲存了全球18%的海洋碳。圖片來源: Alamy

　　然而，各方在框架文件的具體內(nèi)容上依舊分歧嚴重，爭論不休。最具爭議的問題包括是否涵蓋國家管轄范圍以外的區(qū)域、土著人民和當?shù)厣鐓^(qū)進入保護區(qū)的權利，以及為確保保護區(qū)得到有效保護并落實 “其他有效的基于區(qū)域的保護措施”(Other Effective Area-based Conservation Measures，簡稱OECM)提供必要的執(zhí)行手段。

　　在GBF的所有其他內(nèi)容達成一致之前，不太可能就“30×30”這個旗艦目標達成任何全球共識。

　　牙齒:審查和履約機制

　　2018年舉行的COP14承認，2010年在日本愛知縣通過的生物多樣性“愛知目標”一個都沒有實現(xiàn)。許多人認為，失敗的一個關鍵原因是缺乏一個機制來監(jiān)測和核查各國政府執(zhí)行目標的情況。

　　2020年后的GBF有望改變這一狀況。它將建立一個全面的、以科學為基礎的監(jiān)測框架，要求締約方承諾將GBF目標納入其國家生物多樣性戰(zhàn)略和行動計劃(NBSAPs)，并承諾以透明和可比的方式定期報告進展情況。

　　然而，關于如何在NBSAPs、國家進展報告及多邊核查中明確各國對實現(xiàn)GBF目標的不同責任，討論充滿了爭議。

　　各方在COP15上必須解決的一個關鍵難點問題就是是否要定期進行全球核查或“盤點”。一些生物多樣性豐富的發(fā)展中國家擔心，這種機制可能會變成一場對他們進行指責和羞辱，踐踏他們對本國資源的主權，忽視發(fā)達國家提供足夠執(zhí)行手段的責任的大會。

　　助推劑：實施資金

　　“愛知目標”之所以失敗，還有一個眾所周知的原因就是執(zhí)行資金明顯不足，特別是在發(fā)展中國家。根據(jù)目前的估算，至少需要在2030年前將現(xiàn)有投資增加兩倍，在2050年前增加三倍，才能填補全球生物多樣性保護的資金缺口。

　　因此，與氣候談判一樣，COP15需要解決的一個關鍵問題是如何為發(fā)展中國家的生物多樣性保護提供充足的資金和非資金(科學、技術、工藝)支持。

　　許多發(fā)展中國家，包括非洲國家集團，堅持認為有必要建立一個新的、更加強調(diào)涵蓋《生物多樣性公約》所有目標(不僅僅是保護)的全球生物多樣性基金，并簡化獲得資金和快速落實措施的流程。這種提議遭到了一些捐助國的強烈反對。后者擔心資助機制的無序擴張，更愿意繼續(xù)與(改革后的)全球環(huán)境基金(GEF)合作，但是“更多的基金(機構(gòu))并不意味著更多的資金”的論點未能說服發(fā)展中國家的同行。

　　責任和公平問題也是需要克服的巨大障礙。雖然發(fā)達國家堅持認為有必要擴大對非國家行為體的資金供應，并根據(jù)"協(xié)調(diào)所有資金流向"以取得"正面自然保護效益"的原則減少有害補貼，但許多發(fā)展中國家仍然認為官方發(fā)展援助(ODA)是最可預測和最穩(wěn)定的全球融資來源，并堅持發(fā)達國家有責任提供這種援助。盡管包括日本、歐盟和中國在內(nèi)的一些締約方以及一系列私人組織和金融機構(gòu)已經(jīng)做出了一定的資金承諾，但要說服所有發(fā)展中國家簽署雄心勃勃的GBF，還需要在COP15上做出更多資金承諾。

　　保障：基于權利的保護

　　與以往相比，這些談判更支持一些民間組織提出的論點，即有效的生物多樣性保護需要維護社會各群體的權利，特別是婦女、土著居民和地方社區(qū)等邊緣化群體的權利。

　　為了將保障和促進這些權利的內(nèi)容納入GBF，各代表團和民間行動者幾乎就每個目標和章節(jié)都進行了多次斡旋。正是因為這樣，在過去幾個月里，GBF中又新增了一個關于性別平等的目標(目標22)和一個關于"原則性指導和跨領域問題"(B.bis )的新章節(jié)?！　?/p>

　　來自肯尼亞、烏干達和坦桑尼亞的八個土著團體參加了切普基塔萊(Chepkitale)土著人民發(fā)展項目主辦的年會，會議呼吁大家關注將要提交給非洲保護區(qū)大會的宣言。圖片來源：Stephen Nderitu

　　在GBF最終文本敲定前，預計各方將就B.bis的具體內(nèi)容及其在GBF中的總體地位展開激烈辯論。

　　與此相關的一個關鍵問題是，決定是否仍然需要以及哪些長期目標和具體行動目標需要明確提及這些權利。許多民間組織擔心，B.bis可能會將這些權利排除在可執(zhí)行目標之外，這將削弱這些目標的可操作性。

　　怪牌：遺傳資源數(shù)字序列信息

　　遺傳資源數(shù)字序列信息(Digital Sequencing Information，簡稱DSI)——泛指以數(shù)字方式存儲和轉(zhuǎn)移的基因序列。這個問題最初似乎與GBF核心無關，但在過去兩年中已經(jīng)成為了談判的中心議題。

　　發(fā)展中國家聲稱，數(shù)字序列信息應被理解為遺傳資源的一部分，因此應納入《生物多樣性框架》的遺傳資源獲取和惠益分享機制以及GBF的相關規(guī)定中。非洲國家集團一再聲稱，如果惠益分享解決方案問題得不到令人滿意的解決，他們將不會采納GBF。

　　然而，發(fā)達國家，特別是那些擁有大部分可公開訪問的生物數(shù)據(jù)庫以及相關研究和開發(fā)者的國家，則堅持認為這些數(shù)據(jù)應該保持開放訪問的狀態(tài)。他們反對會影響開放訪問的解決方案，并主張采取循序漸進的方法，以及在COP15后繼續(xù)開展廣泛的多利益相關方對話。

　　盡管在不限成員名額工作組(Open-ended Working Group)下進行了密集的磋商，但達成的共識有限。專家們研究了一系列政策選項。但是考慮到科學和經(jīng)濟利益得失，各方不太可能在COP15上就其中任何一項達成一致。這樣一來，關鍵就在于各方能否同意達成一條短期路徑，并經(jīng)由這一路徑達成一個令人滿意的長期解決方案。

　　橋梁：生物多樣性和氣候變化

　　氣候危機和生物多樣性危機是相互交織的。新冠疫情更加深了人們對這一點的認識。越來越清楚的是，二者必須同時解決才能避免顧此失彼(例如，通過推動基于自然的解決方案，減緩有損生物多樣性的氣候變化)，并增加協(xié)同作用(例如，推動相對充裕的氣候資金流向生態(tài)修復項目，以提高氣候韌性和生物多樣性)?！渡锒鄻有怨s》第15次締約方會議(COP15)和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第27次締約方大會(COP27)被認為是制定一致的政策框架以及協(xié)調(diào)方法和目標的重要窗口。

　　的確，我們已經(jīng)取得了一些進展。生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務政府間科學-政策平臺(IPBES)和聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)分別是為生物多樣性公約和氣候變化框架公約提供科學支持的機構(gòu)。它們聯(lián)合發(fā)布了一份報告，強調(diào)了基于自然的解決方案(NbS)如何為實現(xiàn)全球氣候和環(huán)境目標提供了一條前進的道路。COP27上提出了一系列與保護生物多樣性相關的舉措，如“增強基于自然的解決方案以加速氣候轉(zhuǎn)型”(Enhancing Nature-based Solutions for an Accelerated Climate Transformation，簡稱ENACT)。協(xié)調(diào)兩個《公約》資金機制的備選方案也已提交討論。

　　雖然GBF的“30x30目標”被一些人譽為促進基于自然的氣候變化解決方案的重要載體，而其實GBF中直接針對氣候問題的是目標8。但是將這一目標以及“NbS”的概念放在CBD的語境下來看，都非常具有爭議性。

　　幾個代表團以及一些民間倡導者認為，應該使用“基于生態(tài)系統(tǒng)的方法”這個由CBD提出的概念取代NbS，并且他們還認為任何會導致生物多樣性保護從屬于氣候變化議題的框架都可能偏離其目的，并為"碳殖民主義"鋪平道路。

　　中國面臨的挑戰(zhàn)和機遇

　　COP15是中國擔任主席的首個重大全球環(huán)境進程。過去兩年，中國與其他參與者一道，在疫情帶來的諸多嚴重限制之下，共同維持著生物多樣性談判的政治勢頭。為此，中國做出了諸多貢獻。例如，在昆明召開的COP15第一階段會議是一個重要的里程碑，會上通過了《昆明宣言》，并且中國還宣布投入15億元人民幣(約合2.33億美元)成立昆明生物多樣性基金。隨后，中國承認有必要并支持在日內(nèi)瓦和內(nèi)羅畢召開額外的談判會議，同時繼續(xù)與《生物多樣性公約》秘書處，以及歐盟、印度尼西亞、加拿大等其他締約方的代表保持溝通。

　　然而，受疫情的限制，各方在2022年6月決定將締約方會議改在《生物多樣性公約》秘書處所在地加拿大蒙特利爾舉行。盡管聯(lián)合主辦并非史無前例，但卻讓人對中國是否有意愿和能力持續(xù)發(fā)揮領導力，推動達成一項雄心勃勃的協(xié)議產(chǎn)生了一些疑問。　　

　　中國生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋將主持在蒙特利爾召開的會議。圖片來源：Li Xin / Alamy

　　在之前的談判中，中國在某些問題上更鮮明地表達了自己的主張，如反對《生物多樣性公約》在國家管轄范圍以外劃定“具有生態(tài)或生物重要性的海洋區(qū)域”(Ecologically or Biologically Significant Marine Areas)，并反對將這些區(qū)域納入“30×30”目標(《生物多樣性框架》目標3)中。另外，中國也堅持認為需要保持發(fā)展中國家使用GBF監(jiān)測框架指標的靈活性。

　　有時，中國還試圖在全球南北陣營之間尋求妥協(xié)，例如接受NbS和基于生態(tài)系統(tǒng)方法這兩種提法的并存;以及既支持在GBF中解決數(shù)字序列信息問題，也支持用兩步走的方法來解決這一問題。然而，在大多數(shù)談判議題上，相對于其他締約方更加自信和積極的參與，中國主要扮演的還是一種從旁觀察的角色。

　　自談判開始以來，中國一直表示要努力達成一個兼具雄心、務實和平衡的“2020年后全球生物多樣性框架”。而在最近的一次采訪中，生態(tài)環(huán)境部自然與生態(tài)保護司司長崔書紅則在其中增加了“可達”一詞，表明此次締約方大會在某種程度上對期望值進行了下調(diào)。

　　各方需要做出巨大努力，避免期待已久的COP15再一次以我們錯失與自然和諧共生的寶貴時機而宣告落幕。（澎湃新聞）